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“打虎拍蝇”的历史从何而来

作者:雷册渊

2017-11-06 15:14:14

来源:解放日报

古代十分重视巡视制度在国家监察体系中的地位和作用。图为清代雍正年间巡台御史巡视吏治的场面。  资料图片 

 解放日报记者 雷册渊 整理

近日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,决定北京、山西、浙江继续深化改革试点,其他28个省(自治区、直辖市)设立省、市、县三级监察委员会,整合反腐败资源力量,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

事实上,在中华文明5000多年的历史进程中,监察制度本就是反腐倡廉中一项非常重要的制度设计,对维护政治秩序的运行、社会秩序的稳定以及阶级关系的调整,起到了重要作用。

先秦已“反腐”秦汉制度确立

在阶级社会里,几乎所有时期,在国家公共权力行使的过程中都出现过失职、渎职和以权谋私的现象。因此,统治阶级就通过设立职官或机构,对国家公共权力掌握者的权力行使进行监督,以防止其失职、渎职和权力滥用,从而提高行政效率,维护政治秩序。这就是监察。

先秦就已经存在监察活动,而监察制度被予以正式设立,要到秦汉时期。

秦朝时,御史大夫作为中央的监察长官,位列三公,同副丞相;而在地方,秦朝则设立监郡御史。汉承秦制,并进一步发展了监察制度,在中央,除了御史大夫,丞相司直和司隶校尉皆为监察官;在地方,设立十三个刺史,监督地方长官。汉朝还出现了第一部地方监察法,随之而来的是各地言官的纷纷出现。

魏晋至隋唐时期,监察制度得到了一定的发展和完善。

魏晋南北朝时期,一方面,御史台直接听命于皇帝,自王太子以下,可以无人不纠正,无人不监察,其权力大为扩展;另一方面,言官制度逐渐形成,并形成了专门负责规劝的集书省,其具体职能之一就是对贪污腐败在内的失职、违法行为进行批驳和规劝。

隋唐时期,监察制度逐步完善。在中央,谏官分属中书省和门下省,共议国政,大大加强了对风纪的监督力度;在地方,唐朝设立巡查区,从十道监察区发展到十五道,再到十七道。唐朝统治者,以唐太宗为代表,尤其注重巡视制度对官员贪污受贿的监督和治理。

宋元明清时期,监察制度在君权制度逐步加强的背景下,走向高度发展:台谏制度逐步走向合并、中央加强对地方官员的监察、《钦定合规》作为以清朝统治者名义发布的监察法典予以颁布……在打击腐败问题上,这些制度革新起到了重要作用。

然而,不可否认的是,我国古代的监察制度,客观上反腐,主观上却是维护君权统治。从其根源来看属于权力的内部纠正,是人治的产物,其功效依赖于“明君政治”,不同的君主会有不同的监察制度,也会有不同的效果。

什么样的人能当监察官

历朝历代的监察官选任都有极为严格的标准和程序:

首先,强调官员的文化素养。古代的监察对象涉及行政、司法、经济、军事、文化等诸多领域,对监察官的文化素质要求较高。隋朝科举取士以后,通过科举进入监察机关的人越来越多。宋真宗诏令天下:“自今御史须文学优长、政治优异者,特加摇拜。”明代更是规定监察官必须是进士或举人出身,其御史中大部分是进士出身。

其次,重视个人品行,清正刚直、嫉恶如仇、不畏权贵、恪尽职守是担任监察官的基本品格要求。唐代“凡所取御史,必先质重勇退者”。明成祖也说,“御史当用清谨介直之士。清则无私,谨则无忽,介直则敢言”。

最后,选拔监察官还要注重基层任职经验和实际工作能力。比如,唐代许多御史就是从州县中的丞、尉和主簿中选拔出来的,著名的如萧至忠、裴度等人;宋孝宗规定担任监察御史的必须曾两任县令。

在监察官的选任程序上,两汉时大多由地方官员察举推荐人选。为了保证御史不受牵制地行使弹劾权,隋唐时期改变了北魏以来由御史台长官选任御史的制度,而由吏部选任,但是唐代的吏部选拔实际上由宰相控制。到宋代,中央一级监察官多由“帝王亲擢”,而地方监察官则实行“台官自选制”,由中央监察官直接任命,监察权摆脱了相权的控制。

在选任监察官时,为防止裙带关系,还会有一些关于任职资格的限制,实行回避。比如魏晋南北朝时规定大士族不得担任御史中丞;宋代规定凡经宰相举荐为官者或宰相的亲戚故旧,均不得为御史;明代规定,巡回监察官应当回避原籍和曾任官、寓居处所等地。

御史路过 百官须停马回避

中国古代历朝统治者为了管理官吏、维护统治秩序,赋予了监察官广泛而又实际的权力。

中国古代王朝的监察官受命于天,是皇帝的耳目,拥有监察、弹劾、审判甚至处置百官贪赃枉法、玩忽职守、矫制擅权、暴敛无度的职权;他们还可以对国家大政发表意见,评判朝政得失,可以直言极谏,纠正皇帝的过失;朝廷举行祭天敬祖、朝会等重大活动时,他们可以监察每一位大臣的非礼言行;他们还拥有特殊情况下的随事处置权。

监察官享有很高的地位。秦时,御史大夫是副丞相,位列三公之一。唐、宋、元的御史台、明清的都察院均为中央最高一级的机构。东汉光武帝时,御史中丞与司隶校尉、尚书令在朝会时设专席独立而坐,当时京师称之为“三独坐”,礼遇相当高。南北朝时,为了显示对御史的尊宠,实行“御史专道”,如北魏御史“出入千步清道,与皇太子分路”,百官公卿在御史路过时都须在路旁停马回避。唐太宗时,准谏议官入宰相府共议国事,“凡有所开说,必虚己纳之”。

此外,古代王朝还制定了相关的法律规定,为监察官的监察活动保驾护航。

监察官考核严升迁快

与此同时,监察官的考核却十分严格,考核较优者升迁也快。

唐代监察官的任期短而固定,监察御史的任期一般为25个月。宋代配备专门人员掌握和考核御史对六部纠察的情况。清代监察官除了每三年与其他京官一道接受一次“京察”外,每年还要单独进行一次考核以定奖罚。平时考核由都察院负责。凡是监察官劾举推鞠等活动,都被记录在业务档案上,作为考核依据。内升或外转时,还要在其材料上注明相关情况。对监察官的考核时限也有别于一般官吏,恪尽职守、成绩显著的监察官一般都能获得擢升。唐代的一般官员须经四考后才能按规定迁转他官,而监察官三考即可升迁;元代职官30个月为一考,一考升一等,但监察官的迁转可以不拘比例。

对监察官的纪律约束也严于一般官吏。金代为防止结党营私,曾禁止监察官与其他官员非公事交往,还严禁监察官巡察地方时“辄受讼碟”,不准与地方官宴饮或携妓游玩,违者杖罚。

中国古代监察制度是古代政治制度的重要组成部分,也是反腐倡廉中一项非常重要的制度设计,为净化吏治发挥了不可替代的作用。取其精华去其糟粕,便能为推进当下国家监察体制改革找寻到历史智慧。

(本文综合自《中国纪检监察报》《学习时报》《人民论坛》等

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